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【中国水利报】公益性项目PPP的浙江长兴样本 2018-01-04 09:22 2018-01-04 09:22
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公益性项目PPP的浙江长兴样本

 

一个投资1.2亿元的水利工程,当地水利局却只派了一位工作人员跟踪项目进展。这在以往看来似乎是天方夜谭。这个项目是如何做到的?记者日前来到浙江省长兴县泗安水库除险加固PPP项目建设现场,一探究竟。

一个并不缺钱的地方建工程,为何采用PPP模式?

“2017中国县域经济100名单出炉,长兴县位列第53名,为湖州市三县两区之首。一个并不缺钱的百强县建设水利工程,为何要采用PPP模式?

一切都要从2016年那场特大洪水说起。620日,连续三轮强降雨席卷长兴,泗安塘上游绿洲大桥站最高水位超1999年太湖流域特大洪水历史最高水位0.29米,全县17个乡镇出现不同程度的内涝,造成直接经济损失10.77亿元!

这场被当地人称为“6·20”特大洪水的自然灾害,让长兴人意识到,加快骨干工程建设,补齐区域短板,全面提升全县防洪减灾能力迫在眉睫。

5年时间投资50亿元,建设泗安水库除险加固工程、环湖大堤后续工程、苕溪清水入湖后续工程、泗安塘流域综合整治工程、圩区整治提升工程等5个项目,长兴水利“5550”工程应运而生。

上拦、中固、下疏、外挡,这五个工程搭建起的防洪格局,将全面提升西苕溪、泗安塘、环太湖等重点区域防汛抗洪能力。长兴县水利局有关负责人强调。

大干水利的号角已经吹响,而长兴水利人面临的压力却是空前的。55个工程投资50亿元,工程量大、工期较长、工期紧张是一方面,另一方面每个工程技术要求高、整合要求强、协调面广,如果按照传统模式,5个工程还需要组件5个建设指挥部,工程建完后又要成立机构申请人员编制,资金、技术、人员,每一步都是一道坎,长兴水利人刚上紧的发条就遇到了一系列卡壳

自身造血功能遭遇瓶颈,破解难题就需倚靠外部输血。作为全省水利投融资改革试点,长兴人第一时间想到了PPP。随着泗安水库除险加固PPP项目试水而行,PPP模式迅速在全县重大水利项目中引发热潮。

长兴县水利局副局长、水利PPP项目前期工作负责人蔡良琪坦言,缓解资金压力只是长兴采用PPP的原因之一,更重要的是解决如何在短时间内高标准、高质量、高效率地建成水利工程问题。让专业的人做专业的事,从而提高工程建设进度和工程效益。在蔡良琪看来,泗安水库除险加固PPP项目的社会资本方、拥有工程设计综合甲级资质的老牌勘测设计研究单位———华东勘测设计研究院(以下简称华东院)就是一支值得托付的专业力量。

蔡良琪这么说,自然有他的道理。泗安水库除险加固PPP项目抬高了社会资本主体的准入门槛,设置了包括近三年内没有发生过重大生产安全和治理事故”“企业注册资本(实缴)不低于人民币3亿元等原则和细则,以此保证高质量、高效率完成工程建设。高标准的准入条件,可以让一些资质较差的社会资本队伍望而却步,从而鼓励、吸引更多有实力的企业加入到我们的项目中。蔡良琪强调。

一个高品质的水利工程需要有优质的设计、优质的施工和优质的管理合成。作为一家以设计闻名的单位,华东院在确保这次PPP项目的工程质量上也铆足了劲,专门委托多次荣获鲁班奖、中国水利工程优质(大禹)奖的浙一水建集团承担工程的全部施工建设。在浙江,浙一水建集团就是高品质的象征。蔡良琪说,华东院的设计加浙一水建集团的施工,让他悬着的心放下了一半。

一个没有第三方付费的公益项目,如何开展PPP合作?

泗安水库是一座以防洪为主、拥有灌溉等公益性功能的中型水库,迄今已存在58年。其病险隐患的整治需求,催生了长兴县水利局与华东院的强强联手

20175月,投资1.2亿元的泗安水库除险加固工程正式开工。该项目采用的是DBFOT的运作方式,即把设计、建设、融资、运营、移交全过程统一打包给华东院,包括2年工程建设期、10年运营期等。其间,由长兴县水利局的出资代表———长兴汇通水利投资发展有限公司,与华东院组建一个项目公司,作为项目建设的实施者和运营者。项目专项资金6000万元,由财政承担;资本金2400万元,其中政府占股10%,社会资本方占股90%

蔡良琪说,选择DBFOT运作方式,主要是看中了它的优势:项目设计与建造相结合,有利于降低工程建设总成本,同时也便于过程中的监控与管理。

从项目建设运行全过程的监督检查到对投资建设、经营管理、质量安全等的定期评估、向社会公示,从对社会资本方投融资行为进行监管到验收后委托第三方对建设费用进行审计,PPP模式已成为政府转变职能的有效抓手之一。

社会资本方该如何获取投资回报呢?一般而言,水利PPP项目的投资回报,来源于工程完工后的第三方付费,比如用户支付的水费。但泗安水库除险加固属于公益性项目,在没有第三方付费的情况下,如何有利可图

记者在双方签订的合同书中找到了答案:实际上就是政府购买服务。在本项目中,政府付费和绩效付费是华东院投资回报的主要来源。政府付费包括施工期上浮5%的贴息、建设服务费和运营服务费;绩效付费则分为建设期和运维期的绩效考核。当期政府付费的60%为基本费用,40%是考核费用,考核得分决定考核费用的实际支付情况。蔡良琪说,将政府付费与项目绩效考核结果挂钩,是强化项目产出绩效对社会资本回报的一种激励约束手段。

按照合同规定,工程完工后,长兴县水利局每年将支付104.42万元的运维费用。但工程管理,不是华东院的强项。于是他们选择服务外包的方式,通过聘请一个优良的管理团队,以确保10年运营期满时,交到水利局手里的仍是一个高水平运行、完好无损的工程。

控制成本、提升效率也是DBFOT模式中社会资本方增加收益的重要途径。华东院同时承担了2年建设和10年运维工作,建设期内项目建设质量的优劣将直接影响其在运维期的成本。蔡良琪解释,双方约定,原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,这将倒逼其从项目生命周期成本统筹考虑项目的建设及运营维护等工作,鼓励它通过改善管理、提升效率等来增加收益

要想实现双赢,公益性PPP如何走得更远?

葛建军是华东院长兴片区的负责人,也是本次泗安水库除险加固项目的社会资本方代表。在他看来,总投资1.2亿元的泗安水库除险加固项目不算大,但作为华东院参与水利公益性PPP项目的一次试水,意义却不小:水利项目无大小,利民是关键。

作为一家营利性企业,华东院在水利PPP里看到的,远不止葛建军口中的社会效益。水利PPP项目推进是大势所趋。截至2016年年底,全国入库PPP项目共计1.126万个,投资额13.5万亿元。2017年,浙江启动百项千亿防洪排涝工程116个水利工程总投资超过1600亿元,千亿级的水利PPP市场在浙江待释放。

正是在这样的大背景下,葛建军对作为全省百项千亿防洪排涝工程之一的泗安水库除险加固项目更加抱有期待:我们需要在水利PPP市场中抢占先机,提前树立口碑。

另一方面,泗安水库除险加固项目在公益项目PPP模式实践的有益探索,也让长兴尝到了甜头。20171030日,长兴县第二个水利PPP项目———泗安塘流域综合治理PPP项目举行签约仪式。和泗安水库除险加固项目一样,泗安塘流域综合治理项目也捆绑40%的绩效费用。对水利PPP而言,只有规范,才能可持续发展。

 下一步我们计划继续做好苕溪清水入湖后续、环湖大堤后续等两大PPP工程前期工作,确保水利工程顺利推进。蔡良琪说,水利PPP模式的红利正在多方面释放,界限更清楚了,责任更明确了,工程标准、要求更高了,钱却更省了

全县PPP项目控制在财政支出的10%以内,是蔡良琪口中更清楚的界限。长兴县财政局出示的财政承受能力报告显示:泗安水库除险加固PPP项目的财政支出占一般公共预算支出的比例在0.07%7.47%,在财政可承受的能力范围之内。这无疑是颗定心丸

从既当运动员又当裁判员转身为一个强有力的监督者,PPP模式减少了政府对工程融资、建设、运营、安全等微观事务的干预,使失职渎职概率和廉政风险大大降低,促进了项目运作的标准化、规范化、法治化,也使政府在规划和监管上腾出更多的时间和精力。

但是,减少干预不代表降低要求。政府打包购买一条龙服务,反而可以找到最优解。蔡良琪说,因为选择多了,对社会资本可以提出更高的准入门槛和要求,一直以来工程建设的规范问题也迎刃而解

正如蔡良琪所言,PPP模式不仅解决了传统项目建设中的风险账问题,还是一本效益账。据测算,长兴县泗安水库除险加固、泗安塘流域综合治理、苕溪清水入湖后续、环湖大堤后续等四大水利项目采用PPP模式在成本效率方面比传统模式增效19%,财务成本节约11%。同时,通过PPP项目的实施可以为政府融资近40亿元,有效缓解县级财政融资压力。

对于PPP模式的合作双方来说,这的确是一个大家都喜闻乐见的共赢局面。

    来源:中国水利报  作者:徐鹤群 陶丽琴 曹美玲   发布时间:2018-01-04
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